Les pistes évoquées par François Hollande pour réformer le système de retraite par répartition français sont inquiétantes. Elles seront insuffisantes pour le sauver et ignorent toujours la capitalisation, qui reste un sujet tabou.
Le système français : déresponsabilisant et générateur de déficit
Dans un système par répartition à prestations définies, le déficit est comblé par l’État. La multiplicité des régimes crée donc une grande incitation à ne pas avoir d’équilibre puisque des prestations bénéficiant à une minorité vont être payées par l’ensemble de la population. Le système de retraite français illustre ainsi parfaitement la fameuse citation de Frédéric Bastiat, « l'État, c'est la grande fiction à travers laquelle tout le monde s'efforce de vivre aux dépens de tout le monde ».
Pourtant, les déficits sont abyssaux et ne rien faire n’est donc plus une option. Le déficit global du système est assez difficile à calculer, notamment à cause de la difficulté d’estimer un déficit pour la fonction publique d’État. En effet, les déséquilibres des retraites des agents de l’État peuvent être compensés par une augmentation de la cotisation employeur, ce dernier étant… l’État. Ces cotisations sont appelées ‘cotisations fictives’ ou ‘cotisations d’équilibre’ et permettent d’estimer le déficit du régime (en comparant à des taux ‘normaux’) ou son évolution (en regardant la variation de ces taux). On peut lire p.23 du 12ème rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) que le taux de cotisation d’équilibre de l’État employeur pour les fonctionnaires civils s’élevait au 1er janvier 2013 à pas moins de 74,28%. Ce taux est en progression constante : à 48,2% en 2000, il progressait à 58,5% en 2009 puis à 65,4% en 2011. De plus, les déficits communiqués bénéficient de remises à zéro régulières. Ainsi, le rapport Moreau, qui évoque pour l’horizon 2020 8 milliards d’euros de déficit pour les régimes publics (sur un total de 20 milliards) part de l’hypothèse de régimes équilibrés aujourd’hui. Les chiffres avancés ne correspondent donc pas à un niveau mais à une aggravation de déficit par rapport à la situation actuelle. Malgré ces difficultés méthodologiques, le 8ème rapport du COR avait estimé (p. 51) le déficit 2010 à 32 milliards d’euros.
Une réforme nécessaire
Les déficits publics français sont de plus en plus importants et le délai de deux ans accordé par la Commission européenne pour respecter la règle des 3% de déficit est subordonné à l’adoption de mesures fortes. Le commissaire aux Affaires économiques, Olli Rehn, attend ainsi du gouvernement français des réformes ambitieuses sur « le marché du travail, le système de retraites et l'ouverture à la concurrence de certaines professions ou de certains marchés ». Par ailleurs, 83% des Français se déclarent « inquiets » au sujet des retraites, et parmi eux 35% sont même « très inquiets ».
La réforme des retraites qui va avoir lieu en France est donc particulièrement suivie. Le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, a reçu le 14 juin le rapport de la commission présidée par Yannick Moreau sur l’avenir des retraites. Deux jours plus tard, François Hollande a tracé la ligne directrice de la réforme. Si ses caractéristiques ne sont pas encore totalement définies, la ligne est (pour une fois) claire, et (comme souvent) assez peu encourageante.
Un périmètre limité
Tout d’abord, le périmètre de la réforme est assez décevant. Malgré leurs importants déficits et lesrecommandations de la Commission européenne, les régimes spéciaux ainsi que les ‘catégories actives’ [1] seront exclus de cette réforme. François Hollande estime en effet que « pour les régimes spéciaux, la réforme a déjà eu lieu, c’était en 2008 ». L’âge légal de la retraite a certes déjà été repoussé, mais il reste à un niveau significativement inférieur au régime commun (52 ans ou 57 ans), et s’applique à un horizon plus lointain (2017).
De plus, le relèvement de l’âge d’obtention du taux plein automatique ne s’est pas effectué au même rythme dans le public que dans le privé. Pour les salariés du privé, cet âge passe de 65 à 67 ans. Par contre, pour un fonctionnaire sédentaire (c’est-à-dire n’appartenant pas à une ‘catégorie active’), l’âge d’obtention du taux plein automatique est, à titre provisoire, différent de l’âge limite d’activité. Ainsi, l’égalité sur ce critère ne sera réalisée que pour les générations nées en 1955 ou après. C’est d’ailleurs explicité p.20 du rapport du COR : « pendant la période transitoire, l’âge a partir duquel la décote ne s’applique pas est toutefois plus faible que l’âge d’annulation de la décote pour les salariés du secteur privé et augmente progressivement pour rejoindre, en 2020, la limite d’âge (67 ans pour les catégories sédentaires).
Trois leviers pour résorber les déficits
L’équilibrage du système peut se réaliser en jouant sur trois leviers qui ont pour effet d’augmenter les cotisations ou de diminuer les prestations.
— Premier levier : allonger la vie active
Le premier levier consiste à maintenir les individus plus longtemps dans la vie active (et donc moins longtemps à la retraite). Cela peut s’obtenir par un relèvement de l’âge légal ou une augmentation du nombre d’annuités nécessaires à une pension à taux plein. Cette solution a l’avantage de jouer sur les deux tableaux : elle permet à la fois d’augmenter le volume de cotisations et de diminuer la masse des pensions.
Mais François Hollande a confirmé sa promesse de campagne en déclarant que « l’âge légal ne bougera pas », et a même obtenu de la Commission européenne qu’elle ne mentionne plus le relèvement de l’âge légal dans ses recommandations pour la réforme des retraites. Le document se contente désormais de mentionner « l’âge effectif » de la retraite. Par contre, la réforme de Nicolas Sarkozy ne sera pas remise en cause et l’âge légal continuera à progresser jusqu’à 62 ans pour les assurés nés en 1955 et après, avec 41 ans et demi nécessaires pour toucher une pension à taux plein :
En dépit de l’opposition de la CGT et de FO, le chef de l’État a prévenu que le gouvernement allait « continuer à augmenter la durée de cotisation » et que seul le rythme de cette progression serait discuté avec les partenaires sociaux.
Le rapport Moreau a étudié différents scénarios dont la poursuite au rythme actuel :
Le Medef propose de jouer à la fois sur l’âge et sur la durée de cotisations, avec pour cibles en 2020 63 ans d’âge légal et 43 annuités de cotisation (contre 62 ans et 41 annuités et demi sans réforme). En cas de stabilité du premier paramètre, ce qui semble acquis, il réclame un passage à 44 annuités en 2020.
— Second levier : augmenter les cotisations
Le second levier, qui est la solution de facilité, consiste à augmenter les cotisations. C’est évidemment un levier qui va être utilisé par le Président : « il faudra bien trouver des recettes. Le patronat sait très bien qu’il faut financer les retraites ». Les organisations patronales (tout comme la Commission européenne d’ailleurs) sont en effet très hostiles à cette solution. Pour Pierre Gattaz, nouvellement élu à la tête du Medef, « relever les cotisations […] est absolument inenvisageable dans la crise actuelle, où les marges des entreprises sont à des niveaux historiquement bas. Augmenter le coût du travail, c’est détruire des emplois : 0,1% de cotisation supplémentaire, c’est 10 000 chômeurs en plus ». Le précédent de la récente négociation pour les régimes de retraite complémentaire Agirc et Arrco n’a pas vocation à se reproduire : « c’est la dernière négociation où nous accepterons une hausse des cotisations. Il n’est en tout cas pas question de faire de même pour les régimes de base. ». Les cotisations salariales et patronales pour la retraite devraient pourtant être augmentées sur plusieurs années, pénalisant d’autant le pouvoir d’achat des travailleurs ou augmentant le coût du travail.
— Troisième levier : baisser les pensions
Le troisième levier, peut-être le plus sensible, consiste à s’attaquer aux pensions des retraités. François Hollande a été très prudent : « je veux dire aux retraités qu’on ne touchera pas à leurs retraites ». Néanmoins, plusieurs pistes pouvant mettre à mal leur pouvoir d’achat ont été évoquées.
Tout d’abord, le gouvernement pourrait limiter ou geler les revalorisations des retraites. C’est une piste qui avait été retenue lors de la négociation Agirc-Arrco : « au 1er avril 2013, les pensions Arrco progresseront ainsi de 0,8% et celles de l’Agirc de 0,5%. Les deux années suivantes, la revalorisation se fera sur la base d’une inflation minorée de 1,0% (la valeur du point ne pourra pas diminuer en valeur absolue). ». Cette mesure aurait l’avantage d’avoir un impact financier immédiat et a les faveurs du Medef, pour peu qu’elle soit temporaire et ne dépasse pas trois ans.
Elle pourrait se compléter d’une réforme des modes de calcul des pensions. En effet, alors que le calcul des pensions pour les salariés du privé s'effectue sur les 25 meilleures années, seuls les six derniers mois sont pris en compte pour les fonctionnaires. Le rapport Moreau sur les retraites suggère un rapprochement en utilisant une période allant de 3 à 10 ans (avec une intégration partielle des primes). Cette proposition avait aussitôt été violemment rejetée par plusieurs syndicats. Message reçu cinq sur cinq par le gouvernement qui, par la voix de Marisol Touraine (ministre des Affaires sociales), a estimé que ce n'était pas « une bonne façon d'engager une réforme que d'opposer les uns aux autres ».
Une autre mesure technique, assez similaire, pourrait consister en une augmentation du taux d’appel. Le taux de cotisation est calculé ainsi :
Taux de cotisation = Taux d’acquisition d’un point x Taux d’appel
Le principe est le suivant : quand le taux d’appel augmente, le salarié cotise plus mais cela n’ouvre pas de nouveaux droits pour la retraite. Cette option, préconisée par le Medef lors de la négociation Agirc-Arrco, n’avait finalement pas été retenue. Cette fois, elle fait l’unanimité contre elle et est repoussée tant par le patronat que par les syndicats. Pour Philippe Pihet (FO), « ce serait un très mauvais signal envoyé aux salariés pour le niveau futur de leur retraite », alors que pour Pascale Coton (CFTC) « une telle décision serait ensuite impossible à rattraper » et « le niveau des pensions baisserait durablement ». Cette option ne devrait donc pas être retenue.
Par contre, le taux de CSG pour les pensions de retraites devrait augmenter. Alors que le taux de CSG qui pèse sur les revenus du travail est de 7,5%, les pensions de retraite sont soumises à un régime qui est fonction des revenus :
- taux de 0% pour les retraités dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 10 000 euros (29% d'entre eux)
- taux de 3,8% pour ceux qui ont payé moins de 61 euros d'impôt en (15%)
- taux de 6,6% pour les autres (56%).
Ce barème est « contesté » par la commission Moreau, qui trouve anormal qu’ « un retraité touchant une pension élevée [ait] un taux de prélèvement inférieur à celui d'un salarié rémunéré au SMIC ». Il préconise donc d’aligner le taux à 7,5%, ce qui rapporterait 2,1 milliards d'euros par an. Cette mesure aurait l’avantage, pour François Hollande et le gouvernement, de toucher majoritairement la clientèle politique de la droite.
Les retraités bénéficient, à l’instar des salariés, d'un abattement de 10% lorsqu'ils déclarent leurs revenus. La suppression de cet abattement rapporterait 3,3 milliards d’euros par an. La commission Moreau propose des scénarios intermédiaires :
- réduction du taux d'abattement
- abaissement du plafond de cet avantage fiscal, aujourd'hui à 3 660 euros
Cette deuxième option aurait l’avantage, là aussi, d’épargner la clientèle électorale de la gauche.
Les retraités peuvent avoir une majoration de pension de 10% s’ils ont eu au moins trois enfants. Pour les retraités de la fonction publique et des régimes spéciaux, il y a même un bonus de 5% par enfant à partir du quatrième enfant. Toutefois, le montant des majorations est plafonné [2] et ne peut dépasser le traitement ayant servi de base au calcul de la pension dans les régimes de fonctionnaires. La majoration maximale est fixée à 24% à l’Agirc et à 30% à l’Ircantec. Une fiscalisation de ces majorations, actuellement exonérées d'impôt, rapporterait 900 millions d'euros par an.
Le Medef est favorable à l’ensemble de ces mesures impactant les retraités et ne touchant pas directement les entreprises. Par ailleurs, il est favorable à un régime de base unique. L’ensemble des régimes fusionneraient en un seul système de retraite par points à horizon 2020. En outre, le Medef juge indispensable le développement de la retraite par capitalisation, qui a en effet fait ses preuves, comme l’exemple chilien le démontre. Enfin, il souhaiterait favoriser les actuels plans d’épargne-retraite dans les entreprises.
Un calendrier serré pour la réforme
Les partenaires sociaux demandent en tout cas au gouvernement de clarifier ses intentions et même les syndicats les moins virulents commencent à s’impatienter. Ainsi, pour la CGC, « si on n’a rien de concret, cela risque de tourner à la mascarade », et pour la CFTC « il est temps que le gouvernement nous expose clairement les pistes sur lesquelles il va travailler s’il veut vraiment que nous ayons le temps de formuler des propositions ». Quoiqu’il en soit, les minces pistes mises sur la table sont déjà de trop pour la CGT, qui a déjà annoncé qu’elle allait lancer une journée de mobilisation le 10 septembre contre « une énième réforme des retraites ». Elle a été rejointe par FO, Jean-Claude Mailly estimantque « les pistes du rapport Moreau sont lourdes, écrasantes » et qu’ « elles ne sont pas acceptables ». Le calendrier semble en effet assez serré. Après de nouvelles réunions entre le Premier ministre et les partenaires sociaux les 26 et 28 août, François Hollande et Jean-Marc Ayrault devraient trancher. Le projet de loi doit être transmis pour avis aux caisses de la Sécurité sociale et au Conseil d'État au plus tard 11 jours avant sa présentation en conseil des ministres (18 septembre). Il sera ensuite présenté au Parlement au début de la session ordinaire, qui débutera le 1er octobre. S’il est voté, l’impact financier pourrait être estimé pour les projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale (PLF et PLFSS) dont l'examen commencera les 15 et 22 octobre.
Conclusion
Le système de retraite par répartition français, à bout de souffle, va donc subir une nouvelle réforme a minima. Les pistes évoquées ne sont que des rustines qui, sans même permettre d’équilibrer le régime, vont tenter de ralentir la vitesse d’aggravation de son déficit. Malheureusement, elles vont aussi peser sur le pouvoir d’achat des Français et augmenter le coût du travail (et donc le chômage). Cette réforme, qui devrait se constituer d’un panachage des différentes pistes évoquées dans cet article, ne sera donc pas pérenne, malgré les incantations de François Hollande qui voulait une « réforme durable », et ne pas « faire comme [ses] prédécesseurs et laisser des ardoises aux autres ». Enfin, le tabou de la retraite individuelle par capitalisation, à laquelle les Français sont de plus en plus favorables, n’a pas encore sauté alors qu’elle devrait être introduite dès que possible.
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