Jean-Marc Ayrault annoncera ce mardi les premières mesures afin de créer le "choc de simplification" promis par François Hollande la semaine dernière. L'objectif étant d'alléger les procédures administratives et les les normes pesant sur l'activité économique.
Les rapports sur les gaspillages, excès et dysfonctionnements publics se succèdent sans être jamais suivis de faits concrets. La France ne semble bonne qu'à poser des diagnostics alarmants et reste incapable de passer à l'acte malgré le volontarisme affiché des politiques. Comment expliquez-vous cette "impuissance" de la puissance publique ? Les politiques sont-ils victimes d’un excès de technocratie ?
David Valence : Il semble en effet qu'en France, les discours et les décisions en faveur d'un État plus modeste se heurtent toujours au mur du réel. Or, en Grande-Bretagne par exemple, la dépense publique a, elle, structurellement baissé depuis la fin des années 1970. A cette époque, les dépenses publiques britanniques étaient encore supérieures, par tête, a celles des Français. Cela semble une époque préhistorique ! Pourquoi ce qui est possible en Grande-Bretagne ne l'est pas, ou l'est moins, en France? Ou, pour sortir des comparaisons clivantes, pourquoi un "État modeste" mais efficace parait-il impossible apparemment en France?
On pourrait invoquer mille raisons a cela. Il en est une qui résume toutes les autres, et est presque philosophique : c'est que nous croyons, en France, à l'intérêt général. Ou plutôt que le discours de "l'intérêt général" joue, chez nous, comme un argument d'autorité qui vient freiner ou empêcher certaines réformes, certains bouleversements. Vous voulez supprimer les départements ? On vous oppose la solidarité entre les différents territoires, donc "l'intérêt général". Vous voulez confier certaines missions de l'administration à des entreprises à travers des délégations de service public ? Vous pouvez le faire, mais ce n'est pas bien, c'est "contraire a l'intérêt général".
Cette expression est magique. Ceux qui l'utilisent ne la définissent jamais. C'est comme si cet "intérêt général", volontiers habillé des noms de "République" par d'aucuns, se passait de définition, de justification. Comme si un peuple n'avait pas besoin du débat démocratique pour définir ce qu'est, précisément, son intérêt. Cette rhétorique de l' "intérêt général" n'empêche pas toujours de réformer l'administration en France. Mais elle fait perdre du temps, elle impressionne les réformateurs les plus hardis. C'est la tête de Méduse du débat sur la réforme de l'Etat !
Séverin Naudet : La difficulté que nous avons à réformer la société française est extrême parce qu’elle est historique et donc culturelle avant d’être structurelle. Les Bourbons et leurs gouvernements successifs ont créé une société de connivences et de clientèles. La monarchie a disparu emportée par les Lumières et finalement par la puissance d’une nouvelle forme d’Etat incarnée par de nouvelles castes de privilégiés. L’Etat omniprésent, omniscient favorisant le corporatisme, les monopoles, entravant la liberté d’entreprendre, la concurrence, donc l’innovation et favorisant in fine l’immobilisme lui a survécu. Nous avons hérité de ce modèle.
La 5ème République aurait dû être le moyen d’y mettre un terme, il n’y a pas de mandat plus puissant entre les mains d’un homme que celui donné par le peuple souverain au président de la République. Les présidents de la République détiennent la puissance publique. Ils devraient l’utiliser pour adapter la structure et le fonctionnement de l’Etat aux besoins du pays, pour le réformer en profondeur, au lieu de ça ils se transforment en héritier d’un système qu’il faut protéger à tout prix. C’est la monarchie républicaine prisonnière de sa clientèle. Les autres élus n’ont que l’obsession de leur réélection, ils seront donc toujours impuissants tant que le cumul des mandats n’aura pas été interdit et le nombre de mandat successifs limitées à deux ou trois.
William Genieys : Les rapports de la Cour de comptes et d’autres organismes comme le Commissariat au Plan en son temps, voire les rapports commandés à des anciens grands commis de l’Etat, Gallois, Attali, rappellent régulièrement le problème de la dépense publique. Qui d’ailleurs, n’est pas récent dans la mesure où la politique de rationalisation des choix budgétaires a commencé en France à la fin des années 1970. Par contre, on peut s’interroger sur le fait qu’ils n’ont que rarement été suivis, mais cela n’est en rien imputable à la "technocratie française". Et contrairement à ce que l’on croit, cette dernière a conscience du problème des finances publiques, ce qui fut moins le cas des responsables politiques de droite et de gauche et cela depuis le début des années 1980.
On peut expliquer cela par un raisonnement très simple, les élites de l’Etat inscrivent leurs actions dans la durée, bien sûr quand elles restent dans les structures décisionnaires du pouvoir exécutif, alors que les responsables politiques inscrivent leurs actions dans un temps court en raison des échéances électorales régulières et répétées. On est donc sur un dilemme entre une technocratie qui est dotée d’un "budget temps long" pour son action et des élites politiques qui ont un "budget court". Cela est un véritable dilemme pour la démocratie surtout quand elle est confrontée à la nécessité de réformes structurelles lourdes qui vont forcément avoir un impact sur les élections suivantes.
Par ailleurs, il y a les effets du contexte de crise, qui renforcent la légitimité de la technocratie d’Etat car on pense, ce qui n’est pas faux, qu’elle va nous amener les bonnes solutions aux problèmes. Il ne faut pas oublier que les technocraties se sont développées historiquement dans des périodes de crise (années 1930, Trente glorieuses etc.). Le problème c’est que dans cette situation, les élites politiques, dont on loue facilement l'impuissance à gérer les crises, sont en concurrence avec des élites technocratiques qui proposent des solutions souvent très impopulaires. Cette rivalité aux frontières de la légitimité démocratique ouvre une voie royale aux responsables politiques qui inclinent vers le registre du populisme. C’est assez paradoxal que ceux qui affrontent la politique des problèmes soient grimés en grands manipulateurs dominant une classe politique qui se couche par des leaders populistes et que cela trouve un certains écho.
Soyons clair, les élites d’Etat en France ne sont pas le problème, ce sont simplement des acteurs qui inscrivent leur action sur le temps long et proposent par conséquent des solutions politiques durables.
Quelle est la responsabilité des hauts fonctionnaires dans ces blocages qui paralysent le pays ?
David Valence : La surreprésentation, dans les élites politiques, administratives comme économiques, des hauts fonctionnaires formés a l'ENA est un vrai handicap pour réformer le pays. Ces hommes et ces femmes ont été nourris a la rhétorique magique de l'intérêt général. Même passés au privé, ils gardent une tendresse pour ce type d'argumentation. Et surtout, cette formation identique crée ensuite des identités de corps, des solidarités surtout qui peuvent paralyser l'action publique.
Prenons un exemple concret : l'inspection des finances. Ce corps, sans doute le plus prestigieux de la haute fonction publique française, ne sert pratiquement plus à rien. Les missions résiduelles qui lui restent pourraient très bien être confiées a la Cour des comptes qui, elle, est théoriquement indépendante. Pourtant, personne n'aura jamais l'audace de supprimer l'Inspection des finances. Car celui qui le déciderait verrait du jour au lendemain lui tomber dessus des membres de cabinets ministériels, des hauts fonctionnaires en poste, mais aussi de grands patrons issus de ce corps. De même pour les préfets, cette institution unique en Europe ou presque. Je ne dis pas qu'il faille les supprimer, mais enfin, on doit pouvoir poser ce type de questions dans un pays démocratique. Que je sache, les pays qui n'ont pas de préfets sont aussi des démocraties et l' "intérêt général" n'y est pas moins bien poursuivi ! Pourtant, poser cette question toute simple relève du sacrilège pour les hauts fonctionnaires. On le voit a travers ces exemples : la rhétorique de l' " intérêt général" donne du lustre à bien des corporatismes administratifs ! On peut compter sur François Hollande, qui s'est enfermé comme jamais dans un entourage issu des élites de l'Etat, pour ne pas réformer en profondeur notre administration. Hélas !
Séverin Naudet : Il faut d’abord rappeler que la haute fonction publique française est d’une très grande qualité. Les fonctionnaires français sont dévoués et d’une grande intégrité mais l’appareil de l’Etat, comme tous les corps sociaux, défend ses intérêts propres qu’il ne faut pas confondre avec l’intérêt général. Le vrai problème c’est d’avoir laissé les fonctionnaires prendre le pouvoir en dévoyant l’esprit des institutions qui créent un équilibre et confient le gouvernement de la nation aux élus au nom du peuple français.
Entre 30% et 50% des députés, selon les législatures sont des fonctionnaires. 50% des membres des cabinets ministériels sont énarques et près de 80% d’entre eux sont fonctionnaires. 72% des directeurs de cabinet de l’actuel gouvernement sont énarques et 91% sont fonctionnaires. Il faut ajouter qu’une grande majorité de ces énarques sont issus de la Cour des comptes et du Conseil d’Etat, c’est-à-dire que ceux qui contrôlent les comptes et les juges administratifs sont aussi les dirigeants de l’exécutif. Est-il besoin ici de rappeler que dans le système français de l’exécutif écrit les lois et que la marge de manœuvre du parlement à les modifier est ténue… Le conflit d’intérêt est total ! Si on ajoute que 22% de la population active travaille dans la fonction publique, comment voulez-vous, dans ces conditions, que le système se réforme?
Pour débloquer notre pays il faudrait notamment obliger les hauts-fonctionnaires à démissionner définitivement de la fonction publique s’ils souhaitent se présenter à des mandats nationaux ou intégrer les cabinets ministériels.
Les dirigeants des administrations clés doivent soutenir et appliquer la politique de la majorité élue et du gouvernement issu de cette majorité. La nomination actuelle des "hauts-fonctionnaires" suit un cheminement totalement opaque sans aucun contrôle démocratique. Ces hauts-fonctionnaires doivent être remplacés à chaque changement de majorité selon une liste établie en toute transparence par le Parlement. Une grande démocratie exigerait que le gouvernement, lors de son installation, présente ses candidats au Parlement pour validation avant qu’ils puissent prendre effectivement leur fonction.
William Genieys : Ce que l’on peut reprocher à la technocratie française est autre chose. C’est-à-dire une capacité à faire de "bons" diagnostics, non pas parce qu’elle est bien formée et visionnaire, car il y aurait beaucoup à dire sur le provincialisme français en la matière, mais simplement en raison d’un bon sens partagé, tout en ayant une certaine peur des réformes. Et là, deux facteurs jouent : le premier est organisationnel (les administrations n’ont pas la culture des grands changements), le second est le choix pour des transformations subreptices.
Par contre, il est faux de dire que ce sont les hauts fonctionnaires qui bloquent les réformes. C’est tout le contraire, les rapports produits sur la question invitent en permanence les responsables politiques à faire les réformes, les blocages sont ailleurs : dans la société et dans les corps intermédiaires sectoriels toujours en défense d’avantages X ou Y. L’administration elle-même a subi de profondes réorganisations depuis quelques années (fusion de certaines administrations, suppressions, etc.) et cela ne s’est pas trop mal passé. Certes, certaines reformes à venir notamment concernant la suppression probable de l’échelon départemental ne vont pas aller sans poser des problèmes.
Cela est-il lié à la tradition colbertiste et jacobine de la France ?
David Valence : En analysant le mécanisme fiscal, le philosophe allemand Peter Sloterdijk, qui se définit comme un homme de gauche, un social-démocrate, a bien montré que l'Etat, au sens occidental du terme, n'éprouvait plus toujours la nécessité de justifier son existence. Cette absence de justification a deux fondements : l'Etat n'a pas besoin de se justifier car il "est" le souverain, soit une confusion toute héritée de la monarchie absolue ; l'Etat n'a pas besoin de se justifier car il incarne "absolument" la justice, soit une idée héritée d'un marxisme très vulgarisé.
Ce mélange baroque se retrouve dans bien des pays d'Europe, mais nulle part avec la même force qu'en France. Sans doute parce que c'est en France que la monarchie absolue a connu sa forme la plus achevée, et que le marxisme s'y est durablement implanté dans la vie publique. Il en résulte que la fameuse question philosophique : "pourquoi y a-t-il quelque chose plutôt que rien", qui devrait être posée, ne serait-ce que par salubrité intellectuelle, à l'égard de l'Etat dans son appareil administratif, n'y est jamais posée. Paralysés par des arguments d'autorité habilles du nom de l'" intérêt général", nous sommes incapables de regarder l'Etat avec un pragmatisme serein, comme une construction profane, et non sacrée.
Séverin Naudet : C’est la revanche historique de la noblesse de robe sur la noblesse d’épée. Jusqu’à la création d’une armée de métier, la noblesse française qui faisait le sacrifice de sa vie pour défendre la France cumula tous les honneurs et tous les privilèges, et le pouvoir politique, héréditaire, appartenait aux grandes familles. Le droit traditionnel oral et le système féodal laissaient peu de place à une administration. Le rapport de force s’est inversé avec la centralisation du pouvoir et la consolidation de la monarchie, une classe plus érudite plus lettrée a pris le dessus progressivement jusqu’à la révolution française, l‘administration d’Etat fut consacrée par le 1er Empire et n’a plus quitté le pouvoir depuis. Plus le politique est faible, plus l’administration est forte. Moins la démocratie est vivante, plus la gestion prend le pas sur la décision et donc l’immobilisme sur le changement. Aujourd’hui l’administration est très puissante.
William Genieys : La centralisation jacobine et le colbertisme sont des morts bien vivants. Les soubassements des ces deux piliers de l’histoire de l’Etat français ont effectivement été altérés depuis les années 1980 avec les lois de décentralisation ou la construction européenne, mais les acteurs qui devaient en tirer les bénéfices au niveau local ou supranational ont souvent échoué, plus par manque d’ambition et par incompétence. De plus, les notables politiques locaux, à de rares exceptions, ont joué un double jeu fatal à cette dynamique. Si l’on ajoute à cela les effets de la globalisation de l’économie sur la société on comprend pourquoi le colbertisme et le jacobinisme sont de retour.
Comment les cabinets ministériels fonctionnent-ils concrètement ? Les ministres ont-ils toujours le dernier mot dans les arbitrages qui sont opérés ? Sont-ils parfois les otages de leur administration ?
David Valence : Oui, il est évidemment que des ministres sont moins puissants que leur administration, surtout dans des ministères à forte stabilité de personnel. Mais dans l'ensemble, ce sont souvent les responsables politiques eux-mêmes qui s'interdisent d'envisager sereinement, sans tabou, la réforme de l'Etat. Il y a beaucoup d'autocensure là-dedans, plus qu'un rapport de forces somme toute classique entre pouvoir politique "qui passe" et administration "qui reste"
Sévérin Naudet : Les cabinets sont censés relayer les décisions de leur ministre pour faire appliquer la politique du gouvernement. Ils doivent proposer différentes options à leur patron pour arbitrage lorsqu’un choix se présente. Le problème c’est que la plupart des ministres ne choisissent pas leur cabinet. Les conseillers des ministres sont quasiment tous issus des administrations sur lesquels ils exercent leur tutelle. Vous imaginez être conseiller d’un ministre deux ans, chambouler le système pour faire les vraies réformes, vous mettre votre administration à dos avant d’y retourner faire carrière?Comment même blâmer ces hauts-fonctionnaires dans ces conditions? Les cabinets de la plupart des ministres sont alors le relais de la politique de leurs administrations qui les transforment en porte-parole.
William Genieys : Les cabinets ministériels sont dans la préparation de la décision politique. Ils ont une double fonction, en chapeautant l’administration centrale d’un domaine d’action publique concret d’une part, et d’autre part en assurant la négociation en interministériel. Le travail est collectif entre le ministre et son cabinet, sachant que les affaires courantes et techniques sont gérées par les membres de cabinets avec une très grande autonomie. Par contre, dès qu’un dossier ou une réforme est perçu comme politique au sens où il peut générer une mobilisation des citoyens ou des corps intérimaires, voire des lobbies, le ministre reprend la main. Par ailleurs, j’ai pu observer à partir d’une étude sur les cabinets ministériels et les directions d’administration centrale du secteur de l’assurance maladie entre 1980 et 2007 que ces derniers faisaient corps avec leur ministre notamment pour faire face aux arbitrages budgétaires toujours délicats avec le ministère des Finances.
Par contre, il est clair que les ministres sont très dépendents de leur administration et de leur cabinet. En effet, on peut citer l’exemple tiré de notre enquête sur les sommets du pouvoir dans le secteur de la santé. Lors d’une interview, un ancien directeur de la direction de la Sécurité sociale, interrogé sur son rôle et celui de ses services dans la Réforme de l’assurance Maladie d’août 2004, dite Douste-Blazy, nous montra un rapport de janvier 2004 produit par ses services. Il comprenait 99% du contenu de la future réforme. Douste Blazy a pris ses fonctions au ministère le 31 mars 2004 et la loi fut votée en août. Paradoxalement, il a laissé son nom à une réforme sans avoir eu une influence sur son contenu. Je suis sûr que l’on pourrait multiplier les exemples. Oui, le contenu des réformes est produit dans et par la haute administration, ensuite affiné par les cabinets et validé politiquement par le ministre, le Premier ministre et le président. Le Parlement et les parlementaires interviennent de façon mineure sur le contenu même des politiques publiques.
Lors de son intervention du 28 mars, le président de la République a parlé de choc de simplification. Comment ce choc peut-il s’opérer concrètement ? De manière générale, quelles sont les pistes de réformes concrètes pour émanciper l'Etat de la technostructure ?
David Valence : Il faut d'abord réfléchir à ce que nous attendons de l'appareil administratif, et de l'Etat. Quelles missions doit-il remplir avant tout ? Pour un libéral, il y a un paradoxe absolu à voir déshabiller la défense nationale de notre pays, alors qu'il s'agit bien d'un des seuls domaines qu'Adam Smith identifiait déjà comme ne pouvant pas être pris en charge par le privé ! Une fois ces missions essentielles définies, il faut s'autoriser à supprimer certaines administrations, certains corps, progressivement.C'est le souci de l'efficacité de l'Etat et du bon emploi des fonds publics au service du bonheur collectif qui doit guider notre réflexion, pas des réflexes d'enfants apeurés vis-à-vis d'institutions ou d'administrations parfois obsolètes. Cette politique de réforme ambitieuse de l'Etat devrait être définie a l'occasion d'un grand sommet auquel participeraient les formations politiques de gouvernement et les syndicats réformistes. Une fois les objectifs précisés, un agenda serait élaboré à horizon 2030 par exemple, afin de transformer radicalement le rapport des citoyens à l'administration dans ce pays, et accoucher d'un État démocratique, vraiment démocratique.
Séverin Naudet : La simplification des procédures administratives est annoncée par tous les gouvernements depuis 10 ans, espérons que cette fois-ci cela sera suivi d’effets. Aujourd’hui les chefs d’entreprises se transforment en juristes et passent plus de temps à remplir des formulaires qu’à diriger, innover et diversifier leurs activités. Il faut aller bien au-delà, nous sommes l’un des pays au monde qui compte le plus de réglementations.
En France, tout est encadré et calibré : la cueillette des champignons, la hauteur de la rambarde de votre escalier intérieur, les conditions d’embauche des jeunes, l’organisation des taxis ... C’est l’un des principaux freins à l’entreprenariat et à la croissance. Il faut déréglementer et nettoyer le droit de tout ce qui est inutile ou néfaste à l’entreprenariat et à l’innovation. Au passage nous ferons faire beaucoup d’économies à l’Etat. Le risque et l’échec sont l’essence même de l’innovation; sans innovation il n’y a pas de croissance. S’il y avait eu le principe de précaution il y a 3 siècle, il n’y aurait eu ni vaccin, ni voiture, ni avion …
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