La dette devrait s'établir cette année à 93,4% du PIB selon les prévisions de l'Insee. Une situation qu'il s'agit essentiellement d'incomber à un héritage de renoncement pour équilibrer les comptes publics et à la conjoncture. Mais les choix du gouvernement risqueraient d'aggraver la situation.
D'après les chiffres de l'INSEE, la dette publique de la France a augmenté de 41,9 milliards d'euros au deuxième trimestre par rapport aux trois premiers mois de l'année pour atteindre 1912,2 milliards d'euros. Elle devrait s'établir à 93,4% du PIB cette année, puis grimper à 95,1% l'an prochain contre 90,2% fin 2012. Cette nouvelle augmentation de la dette est-elle uniquement imputable au gouvernement socialiste ou s'explique-t-elle en partie par la conjoncture ?
Jean-Yves Archer : La progression de la dette publique française provient essentiellement de la conjoncture. Peu avant l'été 2013, près de 30.000 personnes supplémentaires devenaient– hélas – chaque mois en situation de chômage. Ceci pose d'évidence une question pour l'équilibre de l'UNEDIC où près de 20 milliards d'euros devront recevoir une garantie d'emprunt de l'Etat, ce qui accroît la partie "hors-bilan" de la dette. Parallèlement – chiffre fort peu diffusé – près de 75.000 personnes sortaient, à la même période, de tout système d'indemnisation chômage et allaient rejoindre les systèmes de solidarité nationale tels que le RSA. On situe donc ici clairement un motif de hausse de la dépense publique au moment même où les recettes se sont tassées : moindres recettes obtenues (que prévues) de la TVA du fait d'une faible évolution de la consommation et net recul de l'impôt sur les sociétés. Cet effet de ciseaux (dépenses en hausse, recettes moindres qu'escomptées) a expliqué le franchissement du cap symbolique des 1.900 milliards d'euros de dette publique auxquels il serait irréaliste et fautif de ne pas additionner les 3.130 milliards de dettes hors-bilan (garanties d'emprunts, engagements pluriannuels, provision légitime pour les futures pensions à payer des agents publics, etc ).
Si la conjoncture explique bien des choses, il n'est pas interdit de se poser la question du cap stratégique du gouvernement : tant du côté de François Fillon en dernière période (PLF pour 2012) que de Jean-Marc Ayrault. La ponction fiscale exceptionnelle de près de 55 milliards réalisée en deux ans a eu un effet pro-cyclique et a aggravé la détérioration de la conjoncture. Même le FMI, pourtant initialement partisan d'une telle purge, reconnaît désormais que les outrances fiscales nuisent à un pays à la fois par l'atteinte à la croissance et par l'atteinte aux rentrées fiscales. On retrouve ici la fameuse courbe empirique de Laffer : "trop d'impôt tue l'impôt". Mais ce qui demeure troublant, c'est que l'Etat et ses équipes dirigeantes élues en 2012 (de François Hollande à Karine Berger ou Christian Eckert, rapporteur du Budget) n'ont fait aucun cas des alertes de différents courants de pensée économique qui ont essayé d'expliciter le risque. Par exemple, le lecteur pourra très utilement se rapporter à un article du 5 Juillet 2011 paru à la "une" du Monde de l'Economie sous la plume de Martin Wolf dont le titre semblait clair et puissant : "En se polarisant sur le désendettement des Etats, l'Europe risque la récession". Un an plus tard, le 17 juillet 2012, une contribution sur ce site, sous notre signature, était intitulée : "Budget 2012 : augmenter les impôts sans se soucier des dépenses publiques, c'est comme éteindre les lumières sans se soucier d'isolation thermique "
Par-delà la formule du titre, le contenu de notre approche d'alors a largement été validé par les faits ce qui est troublant et attaque de plein fouet le donjon des certitudes de l'Exécutif sur la période Eté 2012 – Eté 2013. Plus que la stricte question de la dette, c'est celle des emplois excessivement détruits par une telle politique brutale qui méritera, pour les historiens économiques, d'être analysée. La conjoncture a été rude pour la nouvelle équipe au pouvoir mais ses réponses ont versé de l'essence sur le brasier du fort trou d'air que les politiques récessives ont provoqué.
Vincent Touzé : Avec une dette publique supérieure à 90% du PIB et des engagements hors bilan qui atteignent environ 150% du PIB, l’Etat français est très endetté. Ce résultat est le fruit d’un lent héritage de renoncements pour équilibrer les comptes publics (le dernier excédent budgétaire remonte aux années 1970) puis de deux périodes importantes de crise (1993-1996 et 2008 jusqu’à aujourd’hui) qui ont profondément creusé les déficits avec des niveaux extrêmes : -6,5% du PIB en 1993 et -7,5% en 2009. Pour les finances publiques, la principale différence entre 1993 et 2009 provient du fait que les niveaux de dettes initiaux ne sont pas les mêmes : 39,7% du PIB en 1992 et 64,2% en 2007. En 1993, l’endettement était suffisamment faible pour supporter un choc macroéconomique d’envergure. En 2008, ce n’était pas le cas.
Aujourd’hui, le gouvernement Ayrault est dans l’obligation de revenir vers des niveaux soutenables d’endettement public. A défaut de croissance pour faire augmenter le niveau des recettes et diminuer le ratio dette/PIB, il a privilégié une hausse des taux d’imposition. La hausse des impôts avait déjà été amorcée par le gouvernement précédent. Ce choix a des limites car selon le principe de la courbe de Laffer, il faut se méfier des taux élevés d’imposition. En effet, ces derniers peuvent provoquer la réduction de l’assiette de prélèvement : moins d’incitation à produire des richesses, fraude fiscale avec une augmentation de l’économie sous-terraine, fuite des capitaux vers des cieux plus cléments, baisse de l’investissement productif, émigration d’une main-d’œuvre hautement qualifiée, etc.
En parallèle, le gouvernement s’est engagé à limiter la hausse des dépenses publiques (57,1% du PIB fin 2013, pour une étude sur longue période : voir ici). La tâche est difficile, sans compter que les retraites des régimes spéciaux et des fonctionnaires commencent à coûter de plus en plus cher. De plus, les syndicats veillent au grain et les échéances électorales prochaines invitent à la prudence.
L’absence de courage politique conduit trop souvent à la procrastination. La dernière "réforme" des retraites est l’exemple même de la renonciation. Les mesures adoptées affectent peu les dépenses d’aujourd’hui. Les générations du baby-boom sont donc peu mises à contribution. L’essentiel de l’effort est obtenu par une hausse des cotisations. On reporte le financement sur les plus jeunes générations. Comble de la réforme, les mesures ne sont pas suffisantes pour couvrir l’ensemble des besoins. Par conséquent, la France va devoir s’endetter pour payer les retraites. Une nouvelle "réforme" paraît donc incontournable. A charge d’un prochain gouvernement de s’en occuper…
Le gouvernement a-t-il été victime de la crise ou a-t-il contribué à aggraver celle-ci ? En quoi ?
Jean-Yves Archer : L'accélération de l'actualité et l'empilement des faits nous contraignent à des oublis sélectifs. Pourtant, il est essentiel de se souvenir que, pris dans une sorte de déni de la crise, le candidat Hollande avait bâti son programme économique sur une hypothèse de 1,7% pour 2013 (contre un probable 0,3%). Si l'équipe sortante a eu du mal à adapter son logiciel de lecture de la crise, il est avéré que le président Hollande a du abandonner sa vision initiale sous l'impulsion avisée et courageuse du (désormais sulfureux) Jérôme Cahuzac. Quel chemin parcouru entre le discours de Toulouse du candidat le 9 novembre 2011 et la déclaration du 15 mai 2013 sur le caractère "plus grave" de la crise.
Non, ce n'est pas le gouvernement qui a été victime de la crise : ce sont d'abord les Françaises et les Français qui ont du ingurgiter une potion aussi amère qu'inadéquate comme le disent, de plus en plus explicitement, des membres du Parti socialiste comme François Kalfon ou le dynamique député Thévenoud. Ayant contribué à aggraver la situation, nombre d'élus demandent à l'Etat un effort sur les personnes les plus fragiles (Thévenoud, Thierry Mandon, sénateur Gorse, etc ).
Vincent Touzé : En termes de déficit, il est certain que le gouvernement subit les conséquences du passé avec une charge de la dette importante (les intérêts) et des phénomènes d’hystérèse (les chocs passés ont encore des effets présents notamment en termes de taux de chômage élevé et de faible croissance).
La réduction des déficits se poursuit. Selon le gouvernement, le déficit devrait atteindre 3,6% du PIB en 2014 contre 4,1% attendu fin 2013. La réduction du déficit est difficile car la charge de la dette représente près de 2,5% du PIB. Cette dépense est par nature incompressible. Par chance, la baisse des taux d’intérêt a permis de limiter ce coût. Cependant, une remontée future aurait un effet extrêmement dangereux. Nul ne peut juger de l’avenir. Pour l’instant, la dette publique française a encore bonne réputation et les fonctionnaires du Trésor ont su "séduire" une clientèle internationale.
La hausse des impôts était nécessaire. Et il semblerait qu’à court terme, cette mesure a moins d’impact négatif sur la croissance qu’une réduction des dépenses. En revanche, à long terme, elle peut réduire le niveau de production potentielle par des effets de moindres incitations à produire et par une baisse des investissements dans le secteur productif français.
Le gouvernement tarde trop à maîtriser l’évolution des dépenses publiques (par exemple, pas de véritable plan pour sauver la sécurité sociale) et manque cruellement d’ambition pour entreprendre des réformes structurelles d’envergure.
Entreprendre des réformes structurelles d’envergure nécessite de comprendre comment le tissu productif français a évolué au cours des 20 dernières années et quels ont été les facteurs qui ont pu contribuer à une forme de désindustrialisation : fonctionnement du marché du travail, mondialisation, législation sociale, éducation, etc. Certes, il y a eu le rapport Gallois et le fameux "choc" de compétitivité, mais les mesures prises par la suite n’ont été là que pour remplacer la suppression de la TVA sociale adoptée par le précédent gouvernement.
Depuis un an et demi, quel est le bilan des socialistes en matière de réduction de la dette ? Précisément, quelles sont les erreurs qui peuvent leur être directement attribuées ?
Jean-Yves Archer : Chacun d'entre nous sait qu'une dette est provoquée par un excès de dépenses au regard de ses recettes. Cela est vrai pour l'argent de poche d'un adolescent comme pour la France. A une différence près, c'est qu'un Etat est une somme de mécanismes complexes. A cet effet, nous regrettons vivement qu'un collectif budgétaire n'ait pas eu lieu en juillet 2013 afin de corriger dans les faits la prévision de croissance du PLF 2013 et afin de savoir où nous en étions en matière de déficit public. Le Président de la Commission des Finances (Gilles Carrez) l'a ouvertement demandé et, avec tact, le premier président de la Cour des comptes (Didier Migaud) a fait savoir qu'il jugeait l'exercice opportun. Résultat, le tandem président de la République et ministre des Finances ont déployé une vraie énergie pour éloigner cette perspective. En conséquence, ce n'est qu'avec la parution du PLF 2014 que nous avons découvert des chiffres plus complexes que prévu pour l'avenir.
Dans un pays qui met chaque mois sur la table plus d'argent (charge des intérêts de la dette) pour tenter de solder le passé que pour assurer l'avenir des générations montantes (budget de l'éducation), il y a un constat lucide et amer à dresser sur les trente dernières années de gestion publique.
D'autant qu'il ne s'agit que de la charge de la dette et non du remboursement du principal qui, si on ajoute les plus de 3.000 milliards d'engagements hors-bilan de l'Etat, nous situe dans un calendrier aussi hypothétique que lointain.
Stricto sensu, la dette se définit par un taux moyen, toutes maturités coalisées, de 3,3% selon les prévisions du PLF. Pour l'instant, ce qu'il est convenu d'appeler le consensus des économistes s'inscrit dans une perspective d'un taux moyen des OAT à 10 ans de 2,8% en 2014. De fait, les taux sont remontés depuis 4 mois et flirtent déjà régulièrement avec les 2,75%. Le PLF 2014 a voulu faire montre de prudence et a retenu un taux d'intérêt à 3,5%.
A regret, il faut constater que cette prudence de l'été 2013 (date d'élaboration des hypothèses du PLF 2014) risque de se fracasser sur les conséquences du caractère progressivement moins accommodant de la politique monétaire des banques centrales à commencer par la FED. Ainsi, la future sortie graduelle du QE (quantitative easing) va induire une hausse des taux à long terme qui impactera, évidemment, notre charge de la dette. L'Agence France Trésor a incontestablement bien piloté ses missions sur l'année 2013 (gain de 1,9 milliard d'euros par rapport aux dispositions prévues par le PLF ) mais elle ne pourra rien de bien concret si les taux frôlent les 4% comme plusieurs économistes nord-américains l'ont d'ores et déjà projeté.
Autrement dit, pour des motifs macro-économiques monétaires fondamentaux, nous estimons que l'hypothèse de prudence du PLF sera altérée par la réalité et que ceci pourrait engendrer près de 6 milliards de charge additionnelle du fait des tensions inflationnistes que le gonflement du bilan des banques centrales provoque de surcroît.
Il serait facile de coller l'étiquette d'erreur sur ce point et de le mettre au passif du gouvernement mais le vrai passif massif est ailleurs. Après analyse posée, ce qui est troublant c'est l'absence de corrélation que ce gouvernement nous montre entre ses mesures de politique et leurs coûts. Prenons un exemple d'actualité assez stupéfiant : on apprend, de source autorisée selon la formule, que le ministre Vincent Peillon et ses services n'avaient pas envisagés que la réforme des rythmes scolaires et les Temps d'animation périscolaire (TAP) pourraient générer de véritables surcoûts. Le score chiffré est imparable : l'aide de l'Etat aux communes a été budgétée à 250 millions par an là où le consensus du chiffrage s'établit à plus de 700 millions voire un milliard pour les plus pessimistes (ou exhaustifs ?). La France survivra à un milliard de dépenses publiques supplémentaires mais ce qui est important de noter, c'est cette furieuse propension à réaliser des évaluations minorées. Les conseillers de Michel Rocard, créateur du RMI en 1988, avaient sous-estimé d'un facteur 4 son vrai coût (voir sources de 1990). Ainsi, dans la même veine, l'allocation récemment instaurée pour les jeunes de 18 à 25 ans qui est louable au plan de l'aide aux plus démunis aura nécessairement une tendance à se systématiser et à coûter plus qu'il n'est inscrit.
La France est presque dans une crise de souveraineté (avec près de 2000 milliards de dette, 3100 de hors-bilan et près de 96% de son PIB en poids de la dette) au regard de ses créanciers et les Pouvoirs publics semblent continuer de trouver normal de surestimer certains chiffres (la prévision de croissance...) et de sous-estimer les dépenses.
Dans le PLF 2014, nous savons citer, d'ores et déjà, les hausses de recettes fiscales qui vont probablement être votées mais qui est capable de citer, de "géolocaliser", les baisses des dépenses. Souvenons-nous que les dépenses devaient augmenter mécaniquement de 20 milliards en 2014 et que la baisse de 15 milliards est davantage un freinage de la hausse qu'une baisse au sens usuel et loyal de ce terme.
Certes un anarchiste célèbre, Michel Bakounine (1814-1876) a prôné la négation de la négation comme accomplissement de la liberté humaine "par la destruction des limitations imposées par la pensée" mais malheureusement en matière de finances publiques, la réalité est plus âpre et le déni du déni est une violation des intérêts supérieurs de la Nation. Il suffit de voir l'austérité coupable imposée au budget des Armées et le changement de format qu'impose le dernier Livre blanc.
Vincent Touzé : La réduction des déficits se poursuit. Le gouvernement a hérité d’une économie française très fragilisée. Attribuer des erreurs à un gouvernement est donc un exercice difficile. On peut juste constater que le gouvernement est pris au piège d’un programme électoral basé sur des hypothèses de croissance trop optimistes et des échéances électorales très rapprochées.
La principale erreur du gouvernement est de trop attendre et de ne pas tenir un discours de vérité aux Français sur les efforts à fournir pour retrouver le chemin d’une croissance vertueuse et qui profite à tous (notamment le retour au plein emploi comme en Allemagne). L’avenir de la France ne peut reposer sur des promesses qui disent que tout ira mieux à long terme, et qu’il suffit d’attendre la reprise de l’économie mondiale.
Au-delà des erreurs du gouvernement, une partie du creusement de la dette est-elle imputable aux collectivités territoriales ? En quoi ?
Jean-Yves Archer : Le gouvernement a agi avec grande habileté en réduisant le montant des fonds alloués aux collectivités territoriales. Celles-ci vont être dans une sorte de "corner" dont seule la hausse des impôts locaux pourra les délivrer. Étonnamment après le scrutin des municipales...
Le creusement de la dette issue des entités locales vient notamment de phénomènes sociaux et démographiques. Ainsi l'Allocation personnalisée d'autonomie (APA) visait 605.000 bénéficiaires en 2002 (pour 1,5 milliard) contre 1.200.000 en 2011 (pour 7 milliards). Le modèle de simulation "Destinie" de l'INSEE envisage un coût proche de 0,77% du PIB à horizon 2040. Actuellement les dépenses des collectivités territoriales représentent 11,5% du PIB (20,5% du PIB pour l'Etat, 25% pour les dépenses de Sécurité sociale, soit un total de près de 57% ).
Par ailleurs, les conseils généraux ont pour charge le suivi du RSA (son "pilotage" en liaison avec les CAF ou la MSA). Si le vieillissement et l'effort social expliquent la dérive des coûts, tout citoyen a pu observer la croissance de la Fonction publique territoriale. Dans le bulletin d'information statistique de la Direction générale des collectivités locales (DGCL), numéro 89 de Juillet 2012, il est indiqué qu'à la fin 2010, 1,88 million d'agents étaient employés par environ 43.600 collectivités et que 287.000 postes supplémentaires ont été créés sur la période 2005 – 2010. ( Rythme d'accroissement annuel de 2,91% ) dont 65.800 pour les seules Régions : soit une hausse de 33,8% des effectifs.
Le Doyen Jean-Luc Albert (Faculté de droit et de science politique de l'Université Lumière Lyon 2) a démontré dans un de ses livres (L'intercommunalité et son coût, L'Harmattan, 2008 ) les dérives des gestions intercommunales où la mise en commun des moyens doit combattre le fléau français des baronnies locales et notre faible capacité à travailler en collectif.
En quoi la politique de lutte contre la dette aurait-elle été différente sous un gouvernement de droite ? La stratégie préconisée par l'UMP durant la campagne aurait-elle pu être davantage efficace ?
Jean-Yves Archer : Si l'on se réfère à l'expérience, la crise explique largement la hausse de plusieurs centaines de milliards de notre dette publique sous la présidence Sarkozy. Mais là encore, la crise n'explique pas tout et on peut notamment regretter que depuis 2002 (déjà onze ans) tout le monde parle du mille-feuille administratif mais personne ne tranche. Soucieux du Parlement et de ses prérogatives, il est clair qu'une telle question (enjeux 20 milliards d'économies au minimum par suppression du département) mériterait un référendum.
Le poids de la dette est une responsabilité collective tant des élus que de certains administrateurs publics qui engagent des actions sans étude d'impact préalable effectuée en coûts complets. Ayant eu l'agrément et l'honneur d'être formé par Francis-Louis Closon, premier Préfet nommé par le Général de Gaulle en 1944 et Directeur général de l'INSEE de 1946 à 1961, celui-ci insistait toujours sur l'impérieuse nécessité du sérieux du chiffrage prévisionnel. Oui, prévisionnel.
La Suède, qui n'est pas un pays sous-administré ou mal doté en prestations sociales voit 51% de son PIB consacré à la dépense publique. Nous en sommes à plus de 56,6% du PIB soit 1.280 milliards. Si nous étions au niveau suédois, cela voudrait dire que nous aurions réussi à réduire la dépense publique de 5,5 points d'où un effort de plus de 60 milliards. Cet effort est à réaliser graduellement avec des mesures plus pertinentes que la RGPP ou la Modernisation de l'action publique (MAP). Une méthode peut être ponctuellement utilisée : il s'agit du BBZ. Le budget base zéro a pour postulat de construire son budget à partir des besoins effectivement recensés, des vraies priorités stratégiques et non pas par rapport au budget de l'année précédente. Cette technique a donné de bons résultats dans de grandes entreprises ou des Etats américains.
Quant à la stratégie de l'UMP, il y a plusieurs questions derrière votre interrogation.
Tout d'abord, la volonté de poursuivre la suppression d'un poste de fonctionnaire sur deux n'aurait eu de sens que si l'on atteint pas la qualité du service rendu et surtout si l'on contrôle la politique de recrutement des agences publiques et autres organismes bénéficiaires de 121 milliards de taxes affectées hors contrôle parlementaire. Or ce point a clairement été mal appréhendé par la majorité précédente.
Puis, il faut se souvenir de la phrase très exacte de Claude Bébéar, lors de son passage à l'émission "L'heure de vérité" de France 2 du 13 juin 1993, où il regrettait que "L'Etat écoute trop les macro-économistes et pas assez les micro-économistes". Effectivement la maîtrise des dépenses publiques semble une question de politique macro-économique mais en fait, elle est bien une suite de décisions reliées à la micro-économie. Si Madame Ségolène Royal parvient à faire entrer la région Poitou-Charentes au capital de la future SEM qui devrait sauver le constructeur Heuliez, c'est bien le champ économique et social qui génère la dépense. Ce que certains économistes américains nomment le "beyond budgeting". De 1993 à 2013, la dette a crû et peu de gens ont cru Claude Bébéar qui s'adressait explicitement aux équipes d'Edouard Balladur alors Premier ministre.
En 20 ans, la droite parlementaire n'a pas tellement changé : en quoi a-t-elle particulièrement écouté l'avisé Philippe Seguin lorsqu'il occupait le poste de Didier Migaud ? Tant qu'il ne sera pas réalisé une synthèse des principales dérives budgétaires pointées par la Cour des comptes, les partis resteront plus près de l'incantation que de l'univers des solutions possibles. De surcroît, la situation est assez complexe pour ne pas rajouter de la cacophonie à la proximité d'échéances financières graves pour notre pays. Or, entre les apports du livre de Valérie Pécresse (ancienne ministre du Budget), ceux de Laurent Wauquiez, de Bruno Le Maire ou d'autres, l'observateur a une difficulté de lisibilité des intentions opérationnelles de l'opposition parlementaire si elle était à nouveau aux affaires.
Un remarque de conclusion s'impose : lors des "Etats généraux de l'UMP", il y avait un groupe de travail sur la fiscalité (entre autres) mais rien sur les missions et la gestion intrinsèque de l'Etat : deux thèmes qui se situent pourtant en amont de la fiscalité qui doit être une résultante destinée à financer les politiques publiques décidées.
Cette inversion de causalité et de présentation est une finesse partisane : ce n'est pas la méthode qu'aurait retenue Raymond Barre ou Jacques Delors.
Vincent Touzé : Il est difficile d’évaluer ex ante les conséquences économiques des programmes électoraux car une fois élu, le parti gagnant ne respecte pas systématiquement ses promesses. De plus, les programmes ne sont pas toujours suffisamment précis pour permettre des évaluations fiables car il y a trop de place pour l’interprétation.
En 2012, la gauche annonçait de ne pas toucher aux dépenses tandis que la droite promettait de ne pas augmenter les impôts. Vu le contexte économique, ces deux perspectives n’étaient pas réalistes. En pratique, baisser les dépenses en association avec une hausse des impôts tout en conduisant des réformes structurelles d’envergure était incontournable.
Les programmes électoraux ont pour première ambition de gagner les élections. Le candidat du centre (François Bayrou) en a d’ailleurs fait les frais. Il s’est lancé dans une opération vérité en annonçant que l’avenir ne serait pas tout "rose" et qu’il faudrait fournir des efforts. Résultats : il a réalisé un faible score aux élections présidentielles (9%) et il n’a pas été réélu député… Avis aux amateurs !
