Le choc fiscal souhaité par le gouvernement s'est avéré bien moins rentable que prévu avec "seulement" 38 milliards d'euros de rendements supplémentaires sur 2013. Une rentrée qui ne pèse pas bien lourd face à l'augmentation de la dette (83 milliards) et de la dépense publique sur la même année.
Sachant que les intérêts de la dette nationale ne sont pas compris dans les 26 nouveaux milliards de dépenses publiques pour 2013, faut-il considérer que cette évolution budgétaire est anormalement préoccupante si l'on prend en compte le contexte économique actuel ?
Jean-Luc Boeuf : Trois mots caractérisent la situation budgétaire de notre pays : stagnation, endettement massif et illusion des taux d'intérêt. Combinés, ces trois mots aboutissent à une nouvelle augmentation des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques. Premièrement, l'on assiste à une véritable stagnation de l'économie française accompagnée d'une nouvelle augmentation des dépenses publiques. En effet, si le Produit intérieur brut s'est accru de 28 milliards d'euros en 2013, la hausse est due en totalité à l'inflation ! Dit autrement, l'économie française est en stagnation. Ce chiffre est d'autant plus alarmant est que les dépenses publiques absorbent à elles seules 26 des 28 milliards d'euros. La conséquence est claire. La part des dépenses publiques dans la richesse nationale progresse à nouveau en 2013, pour atteindre un niveau jamais atteint. Deuxièmement, une nouvelle augmentation de la dette s'est produite en 2013. Ce qui est la traduction de la différence avoisinant les 100 milliards d'euros entre les recettes de l'Etat et ses dépenses. Troisièmement, la contrainte des taux d'intérêt est plus forte que jamais. Elle semble pour l'instant invisible par le grand public puisque la charge de la dette n'augmente pas malgré une hausse de l'endettement. Ceci n'est dû qu'à des taux d'intérêt historiquement bas sur la moyenne durée.
Rendons-nous seulement compte qu'une augmentation de 1% des taux d'intérêt équivaudrait à payer immédiatement 10 milliards d'euros en moins d'une année. La France donne l'illusion d'avoir trouvé le "merveilleux secret du déficit sans pleur qui permet de donner sans prendre, d'emprunter sans payer" pour paraphraser Jacques Rueff à propos du dollar avant sa brutale dévaluation puis dévalorisation au tournant des années 1970. Seulement, en finances publiques, il n'y a pas de magie. Simplement une accalmie avant de payer l'addition d'une dette publique qui avoisine les 100% du PIB.
Voir ici pour les détails du chiffrage mené par Coe-Rexecode (accessible pour les adhérents du site web de l'institut)
Concrètement, comment se répartissent dans le détail ces nouvelles dépenses de l'Etat ?
François Ecalle : Les dépenses publiques de 2013 ne seront connues que fin mars avec la publication par l’INSEE du compte provisoire des administrations publiques pour cette même année. Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2014 en donne toutefois une prévision relativement robuste. Il montre que les dépenses publiques sont passées de 56,6% du PIB en 2012 à 57,0% en 2013, ce qui correspond à une augmentation de 28 Md€.
Ce même rapport permet de décomposer cette augmentation selon les administrations qui en sont à l’origine, d’une part, et selon la nature des dépenses concernées, d’autre part.
Les dépenses des administrations publiques centrales, c’est-à-dire l’Etat et ses établissements publics administratifs (plus précisément les organismes divers d’administration centrale dans la terminologie des comptes nationaux), ont augmenté de 5 Md€, celles des administrations publiques locales de 7 Md€ et celles des administrations de sécurité sociale de 16 Md€.
Si les charges d’intérêt ont diminué de 3 Md€ grâce à la baisse des taux, la masse salariale publique (y compris les cotisations sociales des employeurs) a augmenté de 5 Md€, les autres dépenses de fonctionnement courant de 2 Md€, les prestations sociales de 19 Md€ (dont 3 Md€ pour les indemnités de chômage), les investissements de 2 Md€, les subventions de 1 Md€ et les autres dépenses de 2 Md€.
Jean-Luc Boeuf : Au-delà des éléments techniques et chiffrés des répartitions de la dépense publique entre l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale, rappelons que l'Etat joue - et c'est normal - le rôle de pivot central, même si les responsabilités sont partagées. Qu'on en juge plutôt : parmi les dépenses de l'Etat figurent les dotations, subventions et autres compensations fiscales aux collectivités locales. Tant et si bien que l'effort de l'Etat en faveur des collectivités locales est supérieur à 100 milliards d'euros par an. Qui avance, chaque mois, par douzième le produit des impôts locaux aux collectivités ? L'Etat. Réciproquement, les collectivités locales réalisent près des trois-quarts des investissements publics civils chaque année. Qui finance les infrastructures nationales et européennes sur ses budgets ? Les collectivités locales. Et si ces dernières peuvent mettre en avant un endettement global faible (dix fois plus faible que celui de l'Etat) c'est uniquement que, pendant plus de vingt ans, les collectivités ont utilisé massivement le levier fiscal en préférant faire financer par le contribuable actuel des équipements destinés à durer 20, 30, 40 ans ou plus.
Quelle part de ces dépenses est en l’occurrence inévitable (dépenses contraintes) et sur combien de temps nous engagent-elles ?
Jean-Luc Boeuf : Avant que la loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF en jargon administratif, ne se mette en place dans les années 2000, il était question des services votés et des mesures nouvelles. Les services votés étaient censés représenter les dépenses qui revenaient chaque année, comme les rémunérations du personnel notamment. Les mesures nouvelles quant à elles, représentaient les décisions qui entraînaient des dépenses nouvelles et, ainsi, les véritables effets de la politique du gouvernement. En ce sens, les pouvoirs publics étaient contraints par ces engagements antérieurs. Il en est toujours ainsi aujourd'hui malgré la procédure qui contraint désormais à présenter chaque dépense au vote de la représentation nationale. Les deux principales dépenses qui nous engagent sur le long terme sont les rémunérations des agents publics et la charge de la dette. Cumulées, ces deux dépenses représentent à elles seules plus des trois cinquièmes du budget de l'Etat et plus de la moitié des dépenses des collectivités locales.
Pour ce qui est de la rémunération des agents publics de l'Etat, il est important de préciser que même le no remplacement de tous les agents qui partent en retraite se traduit par une augmentation des dépenses... tant que ces agents bénéficient de leur retraite. Ce qui fait que tout effort en matière de restriction de la dépense du personnel ne se fait sentir qu'après le décès de ceux qui cessent leurs fonctions. Il en va différemment pour les agents des collectivités locales qui, eux, cotisent à une caisse spécifique de retraite. Dès lors, le départ en retraite d'un agent de collectivité locale a un effet direct et immédiat sur la collectivité qui, jusque-là, le rémunérait.
Peut-on distinguer, toujours sur cette année 2013, les dépenses productives de celles qui ne le sont pas ?
Jean-Luc Boeuf : Au sens de la théorie économique, une dépense productive est une dépense qui va accroître la capital de l'entité concernée. Il s'agira donc des dépenses d'investissement. Pour ce qui est de la sphère publique, il est bien sûr nécessaire d'avoir un raisonnement plus mesuré. Si l'on s'en tient aux strictes dépenses d'investissement de l'Etat, elles sont en euros courants inférieures en 2013 à ce qu'elles étaient en 1980. Ce qui veut dire que, en ne tenant pas compte de l'inflation, l'Etat investit près de trois fois moins qu'il y a trente ans. Derrière ce chiffre brutal, la décentralisation est passée par là ! En effet, les collectivités locales assurent, seules, entre les deux tiers et les trois quarts des investissements publics civils.
Pour ce qui est des dépenses de fonctionnement, la frontière est poreuse entre une dépense productive et non productive. Par exemple, lorsque l'Etat ou une collectivité accorde une subvention de fonctionnement à une entreprise en difficulté, et que cette subvention permet le maintien de l'entreprise, on est bien dans le cas d'une dépense de fonctionnement "productive". En 2010, cette question entre dépense productive et dépense non productive a été clairement posée pour les programmes lancés par l'Etat et financés au titre du grand emprunt. Il avait été question, à l'époque, d'orienter clairement les actions de l'Etat en faveur de dépense productive, c'est-à-dire assise sur un investissement qui soit, au final, récupérable. Las ! Le grand emprunt s'est très vite transformé en machine classique de subventions, pour un montant total inférieur à 2% du PIB étalés sur dix ans, soit environ 0,2 point de PIB par an.
Quelles réformes peuvent être envisagées pour essayer de pallier à ces dérives budgétaires ?
Jean-Luc Boeuf : Il faut commencer par sortir du postulat du caractère non réformable de notre système parce que trop complexe ! Comme le rappelait récemment Michel Guénaire, Président de Société Civile 2017, "il faut revenir à la conception de l'impôt dans une démocratie ; à savoir un impôt simple et non confiscatoire, qui soit compris et accepté par tous". Les réformes conduiraient notamment à revenir à un budget unique de l'Etat, et non éclaté entre des multitudes de satellites qui servent le plus souvent à masquer de l'endettement caché ; à supprimer la fiscalité locale qui repose sur des impôts archaïques, irréformables parce que calculés sur des bases jamais actualisées depuis plus d'un demi siècle ; à simplifier le financement de la protection sociale en supprimant tous les flux croisés ; à fusionner le RSA et la prime pour l'emploi ; à établir une continuité entre les indemnités de chômage et les minima sociaux.
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