Le rêve de la règle d'or
Pour graver dans le marbre de notre pacte républicain l'obligation d'avoir des comptes publics équilibrés, point n'est besoin de modifier la Constitution. Il suffirait d'inscrire dans une loi organique ce principe que l'on appelle aussi communément qu'abusivement la « règle d'or » des finances publiques. Ce serait aussi efficace et moins aventureux. Voilà l'astucieuse recommandation que s'apprête à faire à Nicolas Sarkozy la commission présidée par l'ancien directeur général du FMI, Michel Camdessus, auquel il a été demandé de plancher sur la faisabilité de cet engagement présidentiel réitéré en début d'année 2010.
Faire de l'excédent structurel, après trois décennies de déficits chroniques, la norme de tout exercice budgétaire et le préalable de toute politique publique, l'objectif n'est naturellement pas contestable. Le moyen envisagé laisse, en revanche, dubitatif. Qu'elle figure dans la loi constitutionnelle ou dans une loi organique, une règle d'équilibre budgétaire risque fort d'être à la fois inappliquée, incohérente et inopportune.
La promesse de sa mise en oeuvre effective serait crédible si l'exécutif appliquait les règles, pourtant moins contraignantes, dont il s'est déjà doté. L'une d'elles impose de compenser chaque dépense fiscale nouvelle par une économie de dépense. Or, quoi que l'on pense du bien-fondé de la baisse de la TVA dans la restauration, les 3 milliards d'euros qu'elle coûte à l'Etat n'ont pas été gagés.
Une autre de ces règles, édictée en 2004 par Nicolas Sarkozy alors ministre de l'Economie et des Finances, oblige à affecter les plus-values de recettes fiscales à la baisse des déficits. Cela ne fut pas le cas à l'été 2007 et cela pouvait se comprendre dans le contexte économique de reprise. Mais l'exécution du budget 2010 servira de test de vertu.
L'application d'une même loi d'équilibre à l'Etat, à la Sécurité sociale et aux collectivités territoriales poserait aussi un problème de cohérence. Car si l'on conçoit bien que le budget puisse, voire doive, être en déficit en fonction du cycle économique, il n'en est jamais de même de l'assurance-maladie, des régimes de retraite et des allocations familiales, dont les prestations ont vocation à être intégralement couvertes, en temps réel, par des cotisations. Or cette règle de notre « Constitution sociale » sommeille depuis plus d'un quart de siècle.
Enfin, la gestion des collectivités locales, empêchées de voter des budgets en déficit, montre que, loin d'être toujours vertueuse, une règle trop contraignante peut, parfois, entre de mauvaises mains, ou dans de mauvaises circonstances, conduire au vice de l'augmentation des impôts. Que la règle d'or dorme n'est pas forcément un cauchemar.
Pour graver dans le marbre de notre pacte républicain l'obligation d'avoir des comptes publics équilibrés, point n'est besoin de modifier la Constitution. Il suffirait d'inscrire dans une loi organique ce principe que l'on appelle aussi communément qu'abusivement la « règle d'or » des finances publiques. Ce serait aussi efficace et moins aventureux. Voilà l'astucieuse recommandation que s'apprête à faire à Nicolas Sarkozy la commission présidée par l'ancien directeur général du FMI, Michel Camdessus, auquel il a été demandé de plancher sur la faisabilité de cet engagement présidentiel réitéré en début d'année 2010.
Faire de l'excédent structurel, après trois décennies de déficits chroniques, la norme de tout exercice budgétaire et le préalable de toute politique publique, l'objectif n'est naturellement pas contestable. Le moyen envisagé laisse, en revanche, dubitatif. Qu'elle figure dans la loi constitutionnelle ou dans une loi organique, une règle d'équilibre budgétaire risque fort d'être à la fois inappliquée, incohérente et inopportune.
La promesse de sa mise en oeuvre effective serait crédible si l'exécutif appliquait les règles, pourtant moins contraignantes, dont il s'est déjà doté. L'une d'elles impose de compenser chaque dépense fiscale nouvelle par une économie de dépense. Or, quoi que l'on pense du bien-fondé de la baisse de la TVA dans la restauration, les 3 milliards d'euros qu'elle coûte à l'Etat n'ont pas été gagés.
Une autre de ces règles, édictée en 2004 par Nicolas Sarkozy alors ministre de l'Economie et des Finances, oblige à affecter les plus-values de recettes fiscales à la baisse des déficits. Cela ne fut pas le cas à l'été 2007 et cela pouvait se comprendre dans le contexte économique de reprise. Mais l'exécution du budget 2010 servira de test de vertu.
L'application d'une même loi d'équilibre à l'Etat, à la Sécurité sociale et aux collectivités territoriales poserait aussi un problème de cohérence. Car si l'on conçoit bien que le budget puisse, voire doive, être en déficit en fonction du cycle économique, il n'en est jamais de même de l'assurance-maladie, des régimes de retraite et des allocations familiales, dont les prestations ont vocation à être intégralement couvertes, en temps réel, par des cotisations. Or cette règle de notre « Constitution sociale » sommeille depuis plus d'un quart de siècle.
Enfin, la gestion des collectivités locales, empêchées de voter des budgets en déficit, montre que, loin d'être toujours vertueuse, une règle trop contraignante peut, parfois, entre de mauvaises mains, ou dans de mauvaises circonstances, conduire au vice de l'augmentation des impôts. Que la règle d'or dorme n'est pas forcément un cauchemar.
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